全球化和數字化的高速發展使得跨國企業的生産經營規模空前擴大，導緻了跨國稅基的全球化以及稅基侵蝕和利潤轉移（以下簡稱BEPS）的全球化，國際社會逐漸認識到，聯合起來推動國際稅收治理體系由雙邊協調向多邊協調發展是探索全球稅收治理的必由之路。

OECD發布《BEPS行動計劃》經曆了BEPS項目1.0版和2.0版兩個改革階段，試圖同時解決國際稅收權益分配失衡和國際稅收競争兩大問題。然而，由于OECD的局限性，BEPS項目被認為在包容性和有效等方面有待提升。一方面，發展中國家在國際稅改重大問題決策過程中幾乎沒有實際話語權。另一方面，2.0版“雙支柱”方案的結構性設計和框架制度安排，在許多方面與目前世界各國的稅收基本原則和稅改應當追求的價值标準相背離。

綜上，由于BEPS項目的效果與許多發展中國家當初對這一全球性國際稅改所預期的目标要求尚存在較大差距。因此，2023年12月22日，聯合國大會通過了《在聯合國促進包容和有效的國際稅務合作》的決議（簡稱“決議”）。

聯合國數年前就已經開始加強自身在國際稅收治理中的作用，非洲聯盟也呼籲制定聯合國稅收公約，在此背景下，決議應運而生。

圖1 決議出台過程示意圖

（一）提升聯合國在國際稅收治理中的地位

長期以來，OECD一直主導着國際稅收政策和征管規則的制定，相較而言，聯合國在國際稅收治理中發揮的作用較小。但聯合國始終沒有放棄提升自身在國際稅改中發揮的作用，在聯合國成立稅收機構的設想也醞釀多年，此次決議的通過預示着國際稅收規則的主導者之争可能已經走到曆史的十字路口。

（二）提升發展中國家在國際稅收合作中的話語權

從成員構成來看，聯合國可以給更多發展中國家提供表達自己觀點和訴求的機會；從權力結構來看，負責合作規範具體制定的委員大多數來自發展中國家。因此，在國際稅收規則的制定中，聯合國更加注重反映發展中國家訴求，有助于提升發展中國家在國際稅收合作中的話語權。

（一）聯合國主導的國際稅收合作的前景仍有待觀察

目前，雖然決議在聯合國大會層面獲得投票通過，但世界各國對于該決議的态度仍存在較大分歧。在聯合國框架下成立多邊稅收合作機構最為合适，但由于聯合國能夠動員的技術力量不足以支持在這個領域的主導地位。

（二）應關注是否會在國際稅收領域産生新的失衡和不公

對于企業尤其是跨國大型企業，國際稅收制度的确定性和穩定性至關重要。決議提出制定國際稅務合作框架公約這一措施可能會進一步影響當前國際稅收制度的穩定，給跨境納稅人帶來更多的稅收風險，也可能會形成新的避稅安排。

（三）發展中國家需提升國際稅收管理的能力和水平

受制于研究能力、管理經驗和資源約束等因素影響，發展中國家普遍缺乏國際稅收專業技術人才和國際稅收征管經驗能力，難以在國際稅改過程中獲得實際利益。

作為負責任大國，中國應支持聯合國在全球稅收治理中發揮更加重要的作用，引領全球稅收治理體系變革方向，維護真正的多邊主義。

（一）現有國際稅收多邊治理體系不公問題凸顯

長期以來，OECD是國際稅收政策和征管研究的“領頭羊”，但是由于其自身局限性，導緻發達國家同發展中國家話語權存在一定程度的不平等，對發展中國家的利益帶來不利影響。

（二）“全球南方”改變全球稅收治理博弈格局

對于我國而言，正确認識全球南方對全球治理政治博弈格局的改變具有重要意義。一方面要尊重全球南方國家的發展治理訴求，另一方面在今後的國際稅收秩序構建進程中應注重進一步團結全球南方國家。

（三）中國可更加積極有為地參與全球稅收治理和多邊規則制定

在決議通過背景下，中國應積極有為地參與國際稅收治理和多邊規則制定。深入參與制定并推進聯合國稅收框架公約；繼續積極參與OECD雙支柱國際稅收改革；高質量共建“一帶一路”打造更為緊密的區域性多邊稅收合作；幫助廣大發展中國家加強國際稅收征管能力建設，從而提高其在國際稅收治理中的參與度和影響力；關注中國“走出去”企業可能面臨的更加複雜多變稅收環境和不确定性風險。